Đầu tư PPP tại Việt Nam: lĩnh vực và trình tự lựa chọn nhà đầu tư

Một tuyến cao tốc, một nhà máy xử lý nước thải hay một bệnh viện công đều có điểm chung là nhu cầu vốn vượt xa khả năng bố trí một lần của ngân sách, trong khi người dân cần công trình ngay chứ không thể chờ ngân sách tích lũy đủ. Phương thức đối tác công tư, thường gọi tắt là PPP, ra đời để nối hai đầu của bài toán đó: Nhà nước đặt hàng kết cấu hạ tầng và dịch vụ công, nhà đầu tư tư nhân bỏ vốn xây dựng và vận hành, rồi thu hồi vốn thông qua phí dịch vụ hoặc nguồn thu từ chính dự án. Tại Việt Nam, khung pháp lý riêng cho phương thức này là Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14, có hiệu lực từ ngày 01/01/2021, được sửa đổi bởi Luật 57/2024/QH15 có hiệu lực từ ngày 15/01/2025 theo hướng mở rộng lĩnh vực và rút gọn thủ tục.

Sáu nhóm lĩnh vực được mở cho dự án PPP và ngưỡng quy mô tối thiểu

Điều 4 của Luật PPP 64/2020/QH14 liệt kê các lĩnh vực được triển khai dự án PPP, gồm giao thông vận tải; lưới điện và nhà máy điện, trừ nhà máy thủy điện và các trường hợp Nhà nước độc quyền theo Luật Điện lực; thủy lợi, cung cấp nước sạch, thoát nước, xử lý nước thải và chất thải; y tế và giáo dục, đào tạo; hạ tầng công nghệ thông tin; và các lĩnh vực khác do Thủ tướng Chính phủ quyết định theo đề xuất của cơ quan có thẩm quyền. Danh mục này là danh mục đóng theo chiều ngành: một dự án bất động sản thương mại thuần túy hay một khu nghỉ dưỡng không thể khoác áo PPP chỉ vì có yếu tố phục vụ công cộng, bởi luật đòi hỏi dự án phải thuộc đúng nhóm lĩnh vực đã liệt kê và phải gắn với việc cung cấp sản phẩm, dịch vụ công.

Đi cùng danh mục lĩnh vực là ngưỡng quy mô tại Điều 5: tổng mức đầu tư tối thiểu của dự án PPP là 200 tỷ đồng, riêng dự án thuộc lĩnh vực y tế, giáo dục và đào tạo thì ngưỡng giảm xuống 100 tỷ đồng, còn dự án tại địa bàn có điều kiện kinh tế, xã hội khó khăn hoặc đặc biệt khó khăn theo pháp luật về đầu tư cũng được áp dụng ngưỡng 100 tỷ đồng. Ngưỡng này có ý nghĩa sàng lọc rất thực tế: chi phí tổ chức lựa chọn nhà đầu tư, thẩm định và đàm phán hợp đồng PPP vốn tốn kém, nên dự án quá nhỏ sẽ bị bào mòn bởi chính chi phí giao dịch. Nhà đầu tư nước ngoài khi rà soát danh mục dự án kêu gọi đầu tư cần đối chiếu đồng thời cả hai điều kiện, đúng lĩnh vực tại Điều 4 và đạt ngưỡng vốn tại Điều 5, trước khi tính đến chuyện lập hồ sơ quan tâm.

Bảy loại hợp đồng PPP và logic phân bổ rủi ro của từng loại

Điều 45 của Luật PPP 64/2020/QH14 quy định các loại hợp đồng dự án, và điểm cần nắm là mỗi loại hợp đồng trả lời khác nhau cho câu hỏi ai chịu rủi ro doanh thu. Hợp đồng BOT (xây dựng, kinh doanh, chuyển giao) để nhà đầu tư thu hồi vốn từ doanh thu của chính công trình trong thời hạn khai thác rồi chuyển giao lại cho Nhà nước. Hợp đồng BTO (xây dựng, chuyển giao, kinh doanh) chuyển giao công trình ngay sau khi xây dựng xong, nhà đầu tư được quyền kinh doanh trong thời hạn thỏa thuận. Hợp đồng BOO (xây dựng, sở hữu, kinh doanh) không đặt ra việc chuyển giao khi hết thời hạn. Hợp đồng BTL (xây dựng, chuyển giao, thuê dịch vụ) và BLT (xây dựng, thuê dịch vụ, chuyển giao) đảo chiều dòng tiền: Nhà nước trả tiền thuê hoặc tiền dịch vụ theo chất lượng đầu ra, nên rủi ro thị trường giảm mạnh cho nhà đầu tư nhưng ngân sách phải cam kết chi trả dài hạn. Hợp đồng O&M giao cho tư nhân vận hành, kinh doanh một công trình sẵn có của Nhà nước, còn hợp đồng hỗn hợp kết hợp nhiều cơ chế trong cùng một dự án. Việc chọn sai loại hợp đồng ngay từ giai đoạn chuẩn bị là nguyên nhân phổ biến khiến dự án phải cơ cấu lại giữa chừng, vì ngân hàng cho vay sẽ định giá rủi ro hoàn toàn khác nhau giữa một BOT thu phí trực tiếp từ người dùng và một BLT nhận tiền thuê từ ngân sách.

Trình tự chuẩn bị dự án: từ đề xuất đến phê duyệt chủ trương đầu tư

Về phía Nhà nước, dự án PPP bắt đầu bằng việc lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi hoặc báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, tùy thẩm quyền quyết định chủ trương thuộc Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng hay Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Ở giai đoạn này, cơ quan có thẩm quyền phải làm rõ sự cần thiết của dự án, tính khả thi của phương thức PPP so với đầu tư công truyền thống, sơ bộ tổng mức đầu tư, loại hợp đồng dự kiến và dự kiến phân chia rủi ro giữa hai bên. Sau khi chủ trương được phê duyệt, báo cáo nghiên cứu khả thi được lập và thẩm định, quyết định đầu tư được ban hành, và chỉ từ thời điểm đó dự án mới đủ điều kiện đưa ra lựa chọn nhà đầu tư. Nhà đầu tư cũng có quyền đề xuất dự án, nhưng đề xuất của nhà đầu tư vẫn phải đi qua đúng quy trình thẩm định và phê duyệt chủ trương như dự án do cơ quan nhà nước lập, và người đề xuất không mặc nhiên được ưu tiên trúng thầu ngoài các ưu đãi mà luật cho phép trong đấu thầu.

Lựa chọn nhà đầu tư: đấu thầu rộng rãi là nguyên tắc, chỉ định thầu là ngoại lệ

Điều 29 của Luật PPP 64/2020/QH14 đặt nguyên tắc lựa chọn nhà đầu tư dự án PPP thông qua đấu thầu rộng rãi, trong nước hoặc quốc tế tùy tính chất dự án. Trình tự đấu thầu gồm các bước chính: lập và phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà đầu tư; lập, thẩm định và phê duyệt hồ sơ mời sơ tuyển nếu dự án cần sơ tuyển để rút gọn danh sách nhà đầu tư có năng lực; phát hành hồ sơ mời thầu, trong đó tiêu chuẩn đánh giá gồm năng lực tài chính, kinh nghiệm thực hiện dự án tương tự và phương án tài chính, kỹ thuật; đánh giá hồ sơ dự thầu; đàm phán sơ bộ hợp đồng với nhà đầu tư xếp hạng nhất; thẩm định, phê duyệt kết quả lựa chọn; rồi ký kết hợp đồng dự án. Chỉ định thầu chỉ được áp dụng trong các trường hợp hẹp mà luật liệt kê, chẳng hạn dự án cấp bách về quốc phòng, an ninh hoặc dự án mà chỉ có một nhà đầu tư đăng ký và đáp ứng yêu cầu. Với nhà đầu tư nước ngoài, hai mốc hay bị đánh giá thấp trong hồ sơ dự thầu là chứng minh năng lực tài chính bằng báo cáo kiểm toán theo chuẩn được chấp nhận và kinh nghiệm dự án tương tự có quy mô tương đương, bởi hội đồng đánh giá chấm theo thang điểm công khai trong hồ sơ mời thầu chứ không linh động cho hồ sơ nộp bổ sung muộn.

Doanh nghiệp dự án, vốn chủ sở hữu và cơ chế chia sẻ doanh thu

Sau khi trúng thầu, nhà đầu tư thành lập doanh nghiệp dự án theo mô hình công ty trách nhiệm hữu hạn hoặc công ty cổ phần để ký và thực hiện hợp đồng PPP; doanh nghiệp này chỉ được hoạt động trong phạm vi dự án đã phê duyệt. Tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư trong tổng mức đầu tư phải đáp ứng mức tối thiểu theo quy định của Chính phủ tại Nghị định 35/2021/NĐ-CP, và phần vốn còn lại huy động từ các tổ chức tín dụng hoặc nguồn hợp pháp khác. Một cơ chế đặc thù của Luật PPP 64/2020/QH14 là chia sẻ doanh thu tăng, giảm: khi doanh thu thực tế cao hơn phương án tài chính trong hợp đồng ở ngưỡng luật định, phần tăng được chia sẻ cho Nhà nước; ngược lại khi doanh thu giảm sâu do thay đổi pháp luật hoặc quy hoạch, Nhà nước chia sẻ một phần phần giảm bằng các biện pháp như tăng giá, phí hoặc kéo dài thời hạn hợp đồng. Cơ chế này, cùng điều khoản về bảo đảm cân đối ngoại tệ và chuyển đổi ngoại tệ cho dự án quan trọng, là những điểm nhà đầu tư nước ngoài cần đọc kỹ ngay từ hồ sơ mời thầu vì chúng quyết định trần rủi ro của toàn bộ phương án tài chính.

Câu hỏi thường gặp

Đầu tư PPP áp dụng cho những lĩnh vực nào tại Việt Nam?

Theo Điều 4 Luật PPP 64/2020/QH14, các lĩnh vực gồm: giao thông vận tải; lưới điện, nhà máy điện (trừ thủy điện và trường hợp Nhà nước độc quyền); thủy lợi, cấp nước sạch, thoát nước, xử lý nước thải, chất thải; y tế; giáo dục, đào tạo; hạ tầng công nghệ thông tin; và lĩnh vực khác do Thủ tướng quyết định. Dự án phải cung cấp sản phẩm, dịch vụ công và đạt ngưỡng tổng mức đầu tư tối thiểu 200 tỷ đồng, riêng y tế, giáo dục và địa bàn khó khăn là 100 tỷ đồng theo Điều 5.

Trình tự lựa chọn nhà đầu tư dự án PPP gồm các bước nào?

Trình tự gồm: phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà đầu tư; sơ tuyển (nếu áp dụng) để rút gọn danh sách nhà đầu tư đủ năng lực; phát hành hồ sơ mời thầu với tiêu chuẩn đánh giá về năng lực tài chính, kinh nghiệm và phương án tài chính, kỹ thuật; đánh giá hồ sơ dự thầu; đàm phán sơ bộ hợp đồng với nhà đầu tư xếp hạng nhất; thẩm định, phê duyệt kết quả lựa chọn nhà đầu tư; và ký kết hợp đồng dự án. Toàn bộ trình tự nằm trong Mục về lựa chọn nhà đầu tư của Luật PPP 64/2020/QH14 và được hướng dẫn chi tiết tại Nghị định 35/2021/NĐ-CP.

Hợp đồng PPP có những loại nào và khác nhau ra sao?

Điều 45 Luật PPP 64/2020/QH14 quy định bảy loại: BOT, BTO, BOO, BTL, BLT, O&M và hợp đồng hỗn hợp. Điểm khác nhau cốt lõi là thời điểm chuyển giao công trình và nguồn thu hồi vốn: BOT và BOO để nhà đầu tư thu từ doanh thu khai thác công trình; BTL và BLT thì Nhà nước trả tiền thuê, tiền dịch vụ theo chất lượng đầu ra; O&M chỉ giao khâu vận hành công trình sẵn có của Nhà nước; BOO không đặt ra nghĩa vụ chuyển giao khi hết hạn.

Dự án PPP có bắt buộc đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư không?

Có, đấu thầu rộng rãi là nguyên tắc bắt buộc theo Điều 29 Luật PPP 64/2020/QH14, áp dụng đấu thầu trong nước hoặc quốc tế tùy dự án. Chỉ định thầu chỉ là ngoại lệ trong các trường hợp luật liệt kê, như dự án phục vụ quốc phòng, an ninh cấp bách hoặc dự án chỉ có một nhà đầu tư đáp ứng yêu cầu. Mọi dự án PPP đều phải qua đấu thầu hoặc thuộc một ngoại lệ được nêu rõ trong luật, không có cơ chế giao thẳng theo thỏa thuận.